Regulación de las relaciones de producción y consumo

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Consejo Profesional en Ciencias Económicas bonaerenses

El Congreso ha aprobado un “paquete” de leyes vinculado a la problemática de la defensa del consumidor, dando lugar a importantes debates.  Nos ocuparemos de la principal de ellas denominada “de regulación de las relaciones de producción y consumo” (Ley 26.991)

Sus principales antecedentes en Argentina son la Ley 16.454 en la Presidencia de Illia (1964) y  Ley 20.680 en la Presidencia del Gral. Perón (1974).

A nivel mundial existe actualmente una combinación de leyes de defensa del consumidor y de la competencia con diferente graduación en las sanciones. Sin duda las más importantes son las vigentes en Estados Unidos y en la Unión Europea. En el primer caso son disposiciones que provienen de fines del siglo XIX  e inicios del XX (Leyes Sherman, Clayton y otras). En el segundo caso, previstas en su tratado de creación, en particular, los artículos 101 y 102.

El elemento que enlaza a esta gran diversidad de legislaciones, es un sistema jurídico que intenta fijar “reglas de juego” permanentes a fin de bloquear las tendencias  hacia la monopolización, y al usufructo de condiciones coyunturales que afectan al consumidor. Son tendencias siempre presentes  en el funcionamiento de las economías capitalistas y por ello se regulan a fin de evitar las denominadas “fallas de mercado” por la academia.

Pero también puede llegar a existir condiciones que afecten de manera grave al conjunto de la población. Se trata de crisis económicas (propias e internacionales), guerras, cataclismos naturales, pandemias, y circunstancias equivalentes que hacen necesario la existencia de capacidades  diferenciales para el Estado. Se trata, nada menos, que de reemplazar las decisiones empresarias.  En esos casos aparecen las leyes del tipo “abastecimiento”.

Aunque el sistema de leyes en defensa de la competencia y del consumidor vigente en Argentina ha fracasado, deberíamos debatir acerca de como corregirlas para que resulten eficaces, tal como se ha demostrado en otras latitudes.

En lugar de esa corrección se ha puesto en vigencia una ley permanente que a los temas típicos de defensa del consumidor y de la competencia, ha incorporado la capacidad del Estado, no sólo para sancionar conductas sino para  modificar las decisiones empresariales.

En esas condiciones, las situaciones permanentes y las extraordinarias están ubicadas en un mismo plano. Están fusionadas en un mismo texto y no es necesario, en ningún caso, una declaración específica del Congreso. Resulta lógico entonces que  surjan dudas acerca de la posibilidad de aplicar de manera indiscriminada, algunos de esos instrumentos diseñados para  coyunturas  excepcionales.

Debemos bucear en el debate que produjo esta ley, previo a su aprobación, a través del análisis de sus aspectos institucionales y económicos. A su vez, fuertemente enlazados.

Desde el punto de vista institucional, cualquier limitación es posible, siempre que cumpla dos aspectos: ley previa de derecho administrativo y fundamento específico para esa intervención. Como ese fundamento es una situación de emergencia corresponde que en cada caso la declare el Congreso de manera explícita y de allí surgen otras condiciones.

Como se trata de una limitación vinculada a derechos protegidos, la interpretación debe ser restrictiva. Debe explicitarse la justificación del interés público que sólo puede declararla el Congreso con prohibición expresa de delegarla excepto por causas y plazos determinados.

La actual ley 26.991, mezcla en un mismo texto situaciones permanentes y de emergencia, colocándolas en un mismo plano.  Por ende, estaría faltando la justificación del interés público, la declaración previa de emergencia específica por el Congreso y su plazo de vigencia para que resulte válida la delegación de poderes, que de hecho, produce el texto de la ley.

Desde el punto de vista económico, debemos tener en cuenta sus raíces institucionales y allí encontramos el modelo capitalista de una economía. Ignorarlo se convierte en una fuente potencial de graves errores resultante de no considerar la materia prima con la que se trabaja ya que posee reglas de funcionamiento muy definidas y de trastocarlas, se corre el serio riesgo de perturbar la actividad económica.

Y a este error lo cometen tanto los intervencionistas como los que se ubican en la vereda opuesta: los anti-intervencionistas o neoliberales, tal como se los conoce en Argentina.

El sistema capitalista se mueve alrededor de dos fases: acumulación de capital y distribución del ingreso y en ambas existen a su vez dos niveles: macroeconómico (relaciones entre flujos globales) y microeconómico (decisiones de empresarios y consumidores).

Las interrelaciones entre esas fases y niveles generan una alta especificidad  en su funcionamiento. No tenerlo en cuenta  al aplicar medidas de política económica, en lugar de mejorar su funcionamiento, puede producir interrupciones en los mecanismos básicos ya que significa manipular “contra natura” su sistema de relaciones y decisiones.

La aplicación de instrumentos de política económica bajo cualquiera de aquellos criterios, lo único que consigue es paralizar los mecanismos básicos del sistema capitalista, provocando profundas crisis económicas.

Para evitarlo, las interferencias de la política económica deben orientarse a resultar compatibles con el sistema institucional. En el plano macro, intentar llevar las relaciones entre flujos a los niveles prevalecientes en periodos históricos de bonanza, y mejorar de manera sistemática, la distribución del ingreso. En el plano microeconómico, las interferencias en las decisiones de empresarios y consumidores, deben realizarse, no por vía de su reemplazo por decisiones de funcionarios, sino por la creación de incentivos (y desincentivos) para orientarlas.

En situaciones relativamente normales, en la mayoría de los países, este tipo de legislación se maneja a través de una combinatoria de leyes en defensa del consumidor y antimonopólicas que están dentro de los criterios básicos del funcionamiento del capitalismo, porque intentan corregir algunas de sus falencias estructurales.

Pero en situaciones de una definida anormalidad, como por ejemplo una fuerte crisis por causas internas o internacionales, guerras, cataclismos naturales generalizados, pandemias, y casos similares; resulta válida la interferencia directa del estado en las decisiones empresarias.

Es lícito que un gobierno quiera disponer de ambos instrumentos de manera simultánea, siempre que se encuentren claramente diferenciada su aplicación de acuerdo a las condiciones coyunturales.  Pero en el actual caso argentino, la cuestión se complica porque coinciden en una misma ley ambas situaciones sin diferenciar el uso de instrumentos según el contexto por el que se atraviesa.

De la experiencia histórica de Argentina y mundial extraemos como conclusión la necesidad de la existencia de ambos tipos de legislaciones, pero claramente diferenciadas según coyunturas de cierta normalidad, o bien de crisis muy definidas. Y aquí coinciden las exigencias institucionales de Argentina con las enseñanzas de la economía.

Diferenciar ambas legislaciones, no genera falsos debates alrededor de los derechos constitucionales y evita deformaciones innecesarias en los flujos reales y financieros  y en el sistema de decisiones que pueden llegar a afectar de manera severa los mecanismos básicos del funcionamiento económico.